Antwort auf die mündliche Anfrage: Wie steht die Landesregierung zum geplanten Wertstoffgesetz? (Teil 2)

Der Niedersächsische Minister für Umwelt, Energie und Klimaschutz Stefan Wenzel hat namens der Landesregierung auf eine mündliche Anfrage der Abgeordneten Dr. Gero Hocker und Dr. Stefan Birkner (FDP) geantwortet.

Vorbemerkung der Abgeordneten

Im Juni 2015 haben sich die Koalitionsfraktionen im Deutschen Bundestag auf Eckpunkte für ein Wertstoffgesetz geeinigt. Diese umfassen u. a. höhere Recyclingquoten und die Erweiterung der Produktverantwortung. Niedersachsen schloss sich hingegen zusammen mit den Ländern Bremen, Hessen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Schleswig-Holstein und Thüringen einer Initiative des baden-württembergischen Umweltministeriums an (Beschluss der Landesregierung Baden-Württemberg vom 30. Juni 2015), welche im Gegensatz zu den vereinbarten Eckpunkten steht. Während die Bundestagsfraktionen von CDU/CSU und SPD für die künftige Bewirtschaftung der Wertstoffe aus privaten Haushaltungen ein „grundsätzlich privat organisiertes System“ befürworten, soll bei diesem Konzept die Erfassung von Verpackungen und sogenannten stoffgleichen Nichtverpackungen ganz auf die Kommunen übertragen und nur die anschließende Sortierung und Verwertung dieser Wertstoffe von einer neu zu schaffenden zentralen Stelle ausgeschrieben werden, was dazu führen würde, dass die bisherigen Dualen Systeme abgeschafft würden. Dadurch entstünde ein „Sammelmonopol“ für die öffentliche Hand auf Kosten der bisher tätigen privatwirtschaftlichen Unternehmen und der damit verbundenen Arbeitsplätze.

1. Wie bewertet die Landesregierung die Eckpunkte für ein Wertstoffgesetz der Koalitionsfraktionen, und welche Folgen hätten diese Regelungen für die Abfallwirtschaft sowie die Bürgerinnen und Bürger in Niedersachsen?

2. Welche Vorteile sieht die Landesregierung in der Initiative Baden-Württembergs?

3. Inwieweit könnten nach dem von der Landesregierung befürworteten Modell gewerbliche Sammlungen von werthaltigen Wertstoffen im bisherigen Umfang weiterhin stattfinden?

Minister Wenzel beantwortete die Anfrage namens der Landesregierung:

Vorbemerkung der Landesregierung

Seit mittlerweile vielen Jahren wird die Schaffung eines Wertstoffgesetzes diskutiert. Ein solches Gesetz soll die Verpackungsverordnung ablösen und nicht nur Verpackungen, sondern alle sogenannten stoffgleichen Nichtverpackungen wie z.B. Kinderspielzeug und Küchengerätschaften wie Bratpfannen oder Plastikschüsseln, gemeinsam erfassen und verwerten. Im Zuge dessen müssen die bestehenden Verwertungsquoten deutlich erhöht werden. Ziel ist es, ein besseres und innovativeres Recycling mittels ambitionierter, qualitativ hoher Verwertungsquoten zu erreichen, die Produktverantwortung zu stärken, den Vollzug zu vereinfachen und die kommunalen Interessen genauso wie den Wettbewerb von privaten Anbietern zu wahren.

In den vergangenen Jahren kam es immer wieder zu Finanzierungsproblemen der Systeme. Während die erfassten Verpackungsmengen leichte Zuwächse verzeichneten, ging die Menge der Verpackungen, für die ein Lizenzentgelt zu entrichten wäre, deutlich zurück.

Die Krise der dualen Systeme hatte sich im ersten Halbjahr 2014 drama­tisch zugespitzt. Dies führte dazu, dass der Bund die Ausnahmeregelungen der Verpackungsverordnung zur Eigenrücknahme im Rahmen der 7. Novelle der Verpackungsverordnung (VerpackV) abschaffte und die Rahmenbedingungen für Branchenlösungen verschärfte. Die Notwendigkeit, die 7. Novelle der Verpackungsverordnung anzugehen bestand letztendlich darin, dass „das offenbar zunehmende Nutzen von Schlupf­löchern im Bereich der so genannten Eigenrücknahme und Branchenlösungen das Erfassungssystem insgesamt zu destabilisieren droht“ (BR-Drs. 244/14 v. 06.06.2014).

Aufgrund der immer umfang­reicheren Trickserei bei der haushaltsnahen Verpackungsentsorgung zog der Marktführer Du­ales System Deutschland GmbH (DSD) für sich die Notbremse. DSD kündigte die Verträge bei der „Gemeinsamen Stelle“ der Dualen Systeme. Der Streit um die Mengenmeldungen an die Clearingstelle schwelt zwischen den Systembe­treibern seit Jahren und war und ist Gegenstand einiger juristischer Verfahren. In diesem Zusammenhang wird darauf verwiesen dass allein in 2014 Finanzierungslücken von über 50 Mio. Euro für die „Entsorgung“ der Gelben Tonnen und der Gelben Säcke existierten. Eine Finanzierung war nur möglich, indem große Einzelhandelskonzerne eine Finanzspritze von über 20 Mio. zur Verfügung gestellt haben, um die Finanzierung der Verpackungsentsorgung überhaupt zu sichern. Seinerzeit wurden Szenarien erörtert, wie im Rahmen einer Ersatzvornahme durch die Kommunen die „Entsorgung“ nicht abgeholter gelber Säcke sichergestellt werden kann.

Mit der 7. Novelle wurde eine „Notoperation“ durchgeführt. Mit der Einschränkung von Branchenlösungen und der Streichung der Eigenrücknahme wurde der Versuch unternommen, die gravierenden Fehlentwicklungen weitgehend einzuschränken.

Die bisherige Pflichtmitgliedschaft der Dualen Systeme in einer von ihnen selbst getragenen „gemeinsamen Stelle“ und die damit verbundene weitgehende freiwillige Selbstkontrolle des Oligopols der Dualen Systeme (Mengenmeldung, Feststellung der Marktanteile, Kostenaufteilung, Vertragsabreden usw.) haben sich nicht bewährt.

Es ist an der Zeit für eine Partizipation der Kommunen an der Wertstofferfassung. Man kann den Kommunen nicht – wie im Arbeitsentwurf des Wertstoffgesetzes geplant - die überlassungspflichtigen stoffgleichen Nichtverpackungen entziehen und sie zum Dank dafür als Zaungäste des Wertstoffgesetzes draußen lassen.

Bei den nachfolgenden Antworten wird - neben den genannten Eckpunkten - auch auf den seit Oktober 2015 vorliegenden Arbeitsentwurf des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit (BMUB) Bezug genommen.

Der Standpunkt der niedersächsischen Landesregierung kommt im Übrigen durch den gemeinsamen Entschließungsantrag der Fraktionen von CDU, SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 14.12.2015 – LT Drs. 17/4841 – zum Ausdruck.

1. Wie bewertet die Landesregierung die Eckpunkte für ein Wertstoffgesetz der Koalitionsfraktionen, und welche Folgen hätten diese Regelungen für die Abfallwirtschaft sowie die Bürgerinnen und Bürger in Niedersachsen?

Im Ergebnis sind das Eckpunktepapier und der seit Oktober 2015 vorliegende Arbeitsentwurf eines Wertstoffgesetzes eine Absage an die kommunale Daseinsfürsorge. Statt der Ablösung der dualen Systeme haben sich die Regierungsfraktionen für eine Stärkung des vorhandenen „Oligopols“ entschieden.

Sie beinhalten zwar Punkte, wie z.B. ökologisch anspruchsvolle Verwertungsquoten, Schaffung einer zentralen Stelle und Gewährleistung eines funktionierenden Wettbewerbs. Im Kern soll jedoch eine „Wertstofftonne“ geschaffen werden, die die Rolle der Kommunen insgesamt schwächt.

Das „einzige Zugeständnis“ an die Kommunen ist, dass diese die Müllbehälter (Tonne oder Sack) stellen „dürfen“ und darüber hinaus u.a. bestimmen sollen, ob in der jeweiligen Kommune ein Hol- oder ein Bringsystem eingerichtet wird.

Dass – wie in beiden Papieren formuliert - am Ende die Kommunen über die Häufigkeit der Leerung der Wertstofftonne entscheiden sollen, ist völlig unglaubwürdig, da die Erfassung der größte Kostenfaktor in der Entsorgungskette ist.

Die Unzulänglichkeiten und „hausgemachten“ wirtschaftlichen Schwierigkeiten der Systembetreiber in den vergangenen Jahren, die im Wesentlichen auf den „ruinösen Wettbewerb im Wegdefinieren von Verpackungsmaterial“ (Nichtlizenzierung, Branchenlösungen, Mengenabzüge durch Export, Bruch, usw.) zurückzuführen waren, konnten auch mit der 7. Novelle der VerpackV, die Anfang des Jahres 2015 in Kraft getreten ist, nicht ausgeräumt werden. Diese Schwierigkeiten werden mit den vorliegenden Eckpunkten der Regierungsfraktionen im Bund vollständig ignoriert. In den Eckpunkten gibt es keine neuen Ansätze zur Beherrschung dieser Systemkonkurrenz, die sich - wie in der Vergangenheit - neue Schlupflöcher und Unterlaufungsstrategien suchen muss, um einen „Wettbewerb“ überhaupt aufrecht erhalten zu können.

Die vorgeschlagene zentrale Stelle soll dem Vorschlag entsprechend unter anderem Registerbehörde sein, Kontrollfunktionen wahrnehmen und die vom Gesetzgeber vorgegebenen Rahmenbedingungen durch geeignete „Spielregeln“ für Hersteller, Vertreiber, duale Systeme und Entsorger sowie durch Einzelfallentscheidungen konkretisieren. Es bleibt zu befürchten, dass es „statt“ einer erhofften Zentralisierung und Bündelung des Ländervollzugs eine weitere, überwiegend privat getragene Stelle geben wird, die durch den Ländervollzug beaufsichtigt werden muss. Dabei ist nicht ersichtlich wie dieser Vollzug geregelt werden soll.

Ein weiterer wesentlicher Kritikpunkt ist der Vorschlag, dass sich die Höhe der Lizenzentgelte an der Recycling-Fähigkeit orientieren soll, was in einem Wettbewerbssystem nicht nachprüfbar funktionieren kann. Dies wird auch zu Recht vom Bundesverband der Deutschen Entsorgungswirtschaft (BDE) kritisiert. Unabhängig davon lässt sich ein Recycling-Bonus für ansonsten ökologisch nachteilige Produkte nur schwer rechtfertigen. Schlussendlich ist nicht alles, was recyclinggerecht ist auch ressourceneffizient und umgekehrt. Eine Zentrale Stelle, die — ökologisch gerecht — Finanzströme lenken soll und Verträge zwischen Privaten dahingehend überprüft, ob bestimmte ökologische Vorgaben der Preisgestaltung eingehalten werden, ist nicht nur realitätsfern sondern auch systemfremd.

So wie die Eckpunkte der Regierungsfraktionen und der Arbeitsentwurf des BMUB es vorschlagen, wird es ein vernünftiges und vor allem Dingen vollzugstaugliches Wertstoffgesetz wohl kaum geben können. Die Eckpunkte und der vorliegende Arbeitsentwurf sind in den wesentlichen strittigen Teilen um die unbedingte Aufrechterhaltung der weiteren Existenz der dualen System konzipiert, ohne dass hierfür nach den Erfahrungen der letzten Jahre eine plausible Begründung gegeben wird.

2. Welche Vorteile sieht die Landesregierung in der Initiative Baden-Württembergs?

Folgende Vorteile ergeben sich:

Erfassung kommunal: Organisationsverantwortung der Kommunen (mit Ausschreibungsmöglichkeit - Drittbeauftragung) für die Erfassung der Verpackungen und stoffgleichen Nichtverpackungen aus privaten Haushalten mit Kostenerstattung auf der Grundlage eines bundesweit einheitlichen Kostenmodells. Dies führt zu einer Transparenz für alle Beteiligten.

Ausschreibung der Sortierung und Verwertung nach den Regelungen des Vergaberechts in zentralisierter Form (wie bisher in bislang ca. 500 Ausschreibungsgebieten; angemessene Laufzeiten; wichtig für den Mittelstand).

Herausnahme von PPK (Papier, Pappe, Kartonagen) aus der bisherigen Systematik der Finanzverantwortung, es gelten die allgemeinen Überlassungs- und Entsorgungspflichten des Kreislaufwirtschaftsgesetzes (KrWG) unter Beibehaltung der Quotenvorgaben der Verpackungsrichtlinie. Die bestehenden Betätigungsfelder der privaten Entsorgungswirtschaft im operativen Geschäft werden hierdurch nicht tangiert.

Produkt(finanz)verantwortung der Hersteller für Verpackungen und StNV, Weiterentwicklung der Lizenzentgelte gestaffelt nach ökologischen Kriterien unter Berücksichtigung der Geeignetheit für ein Recycling und mit deutlicher Nachrangigkeit, ggf. verbunden mit finanziellen Nachteilen im Falle einer energetischen Verwertung.

Zentrale Stelle mit hoheitlichen Befugnissen: Zuständig für die Registrierung der Produktverantwortlichen, einheitliche Lizenzierungsregelungen, ggf. Lizenzierung der Inverkehrbringer und Überwachung im Rahmen einer Beleihung unter maßgeblicher Beteiligung der Länder und des Bundes sowie Ausschreibung der Sortierung und Verwertung.

Mit der damit möglichen Abschaffung der Dualen Systeme wäre ein gewichtiger Beitrag zur Entbürokratisierung bis in die Vollzugsaufgaben hinein (16 Länder vollziehen heute die gleichen Aufgaben parallel) und eine Kostenentlastung der Unternehmen erreichbar.

3. Inwieweit könnten nach dem von der Landesregierung befürworteten Modell gewerbliche Sammlungen von werthaltigen Wertstoffen im bisherigen Umfang weiterhin stattfinden?

Gewerbliche Sammlungen sind nach wie vor, entsprechend den einschlägigen Vorschriften des KrWG, zulässig.