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Antwort auf die mündliche Anfrage zu: Umsetzung der Natura-2000-Richtlinie in Niedersachsen (Teil 2)

Der Niedersächsische Minister für Umwelt, Energie, Bauen und Klimaschutz Olaf Lies hat namens der Landesregierung auf eine mündliche Anfrage der Abgeordneten Jörg Bode, Horst Kortlang, Hermann Grupe, Dr. Stefan Birkner und Christian Grascha (FDP) geantwortet.

Vorbemerkung der Abgeordneten

Gemäß § 32 Abs. 4 BNatSchG kann eine Unterschutzstellung der Natura-2000-Gebiete unterbleiben, soweit durch vertragliche Vereinbarungen ein gleichwertiger Schutz gewährleistet ist.

Im Koalitionsvertrag der rot-schwarzen Landesregierung wird ab Zeile 2254 das Ziel formuliert, europäische Regeln möglichst eins zu eins in nationales Recht umzusetzen.

Vorbemerkung der Landesregierung

Die Vorbemerkung der Abgeordneten hebt auf die Fragestellung ab, inwieweit von einer hoheitlichen Sicherung der Natura 2000-Gebiete z.B. zugunsten einer vertraglichen Vereinbarung Abstand genommen werden kann. Diesbezüglich wird auf die Vorbemerkung der Landesregierung vom 24. Oktober 2013 auf die Kleine Anfrage „Umsetzung von Natura 2000 in Niedersachsen“ (LT-Drs. 17/872) verwiesen: „Das zusammenhängende Netz Natura 2000 ist eine europäische Naturschutzkonzeption zur Erhaltung der biologischen Vielfalt. Ziel ist die Bewahrung des Naturerbes für künftige Generationen durch Erhaltung und Schutz wichtiger Lebensräume und wildlebender Tier- und Pflanzenarten. Hierzu wird auf Grundlage der EG-Vogelschutzrichtlinie (79/409/EWG des Rates vom 02.04.1979 abgelöst durch die Richtlinie 2009/147/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30.11.2009) und der FFH-Richtlinie (92/43/EWG des Rates vom 21.05.1992) ein europaweit zusammenhängendes Netzwerk von Schutzgebieten aufgebaut. Es besteht aus Vogelschutzgebieten und FFH-Gebieten, die durch den Mitgliedstaat wie folgt zu sichern sind:

Die Sicherung der Natura 2000-Gebiete hat zu erfolgen

– spätestens binnen sechs Jahren nach Aufnahme des Gebiets in die Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung (Artikel 4 Abs. 4 FFH-Richtlinie i. V. m. § 7 Abs. 1 Nr. 6 Bundesnaturschutzgesetz [BNatSchG]),

– unverzüglich nach der Benennung des Gebiets nach Artikel 4 Abs. 1 und 2 der Vogelschutz-Richtlinie 2009/147/EG gegenüber der Kommission.

Nach § 32 Abs. 2 des BNatSchG sind

a) die in die Liste nach Artikel 4 Abs. 2 UA 3 der Richtlinie 92/43/EWG (FFH-Richtlinie) aufgenommenen Gebiete nach Maßgabe des Artikels 4 Abs. 4 dieser Richtlinie und

b) die nach Artikel 4 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2009/147/EG (Vogelschutz-Richtlinie) benannten Gebiete

entsprechend den jeweiligen Erhaltungszielen zu geschützten Teilen von Natur und Landschaft im Sinne des § 20 Abs. 2 BNatSchG zu erklären. Die Schutzerklärung nach § 22 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG hat dabei den Anforderungen von § 32 Abs. 3 Satz 1 bis 3 BNatSchG zu genügen (Nds. OVG, Urteil vom 02.11.2010 - 4 KN 109/10 - Rdnr. 29 zu Gebieten nach a) und Urteil vom 22.11.2012 - 12 LB 64/11 - Rdnrn. 66 f. zu Gebieten nach b).

Das BNatSchG geht damit von der Schutzwürdigkeit und auch der Schutzbedürftigkeit dieser Gebiete aus, der grundsätzlich durch hoheitliche Sicherung Rechnung zu tragen ist.

Zudem tritt ein Regimewechsel, mit dem die Vorschriften des Artikels 6 Abs. 3 und 4 FFH-Richtlinie (§ 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG) an die Stelle des strengeren Schutzes nach Artikel 4 Abs. 4 Satz 1 Vogelschutz-Richtlinie treten und der jedenfalls eine endgültige rechtsverbindliche Entscheidung mit Außenwirkung voraussetzt, nur durch die hoheitliche Sicherung eines bislang faktischen Vogelschutzgebiets ein (BVerwG, Urteil vom 01.04.2004 - Az.: 4 C 2.03 - Nrn. 3 und 4.2 der Gründe).

Alternative Regelungen im Sinne von § 32 Abs. 4 BNatSchG sind zulässig, wenn sie einen Schutz gewährleisten, der dem einer hoheitlichen Sicherung nach § 32 Abs. 2 und 3 BNatSchG gleichwertig ist. Das gilt sowohl für Regelungen, mit denen die in die Liste nach Artikel 4 Abs. 2 UA 3 FFH-Richtlinie aufgenommenen Gebiete oder die nach Artikel 4 Abs. 1 und 2 Vogelschutz-Richtlinie benannten Gebiete erstmalig gesichert als auch für Regelungen, mit denen bestehende Schutzgebietsverordnungen an die Natura 2000-Anforderungen angepasst werden sollen. An der Gleichwertigkeit fehlt es schon, wenn die Regelung das Gebiet Dritten gegenüber nicht rechtswirksam abgrenzt oder nicht zu einer unmittelbaren Anwendung gemeinschaftsrechtskonformer Schutz- und Erhaltungsregelungen führt (EuGH, Urteil vom 27.02.2003 - Az.: Rs. C-415/01 - Rdnrn. 15 ff., 21 ff.).

Vertragsnaturschutzrechtliche Instrumente haben lediglich eine Anreizfunktion: Sie können Grundlage freiwilliger Vereinbarungen zu naturschutzgerechter Bewirtschaftung sein, nicht jedoch dem Gebiet einen ausreichenden rechtlichen Schutzstatus verleihen (EuGH, Urteil vom 25.11.1999 - Az.: Rs. C-96/98 - Rdnrn. 26 ff.). Ihnen kommt damit auch mangels Rechtswirkung gegenüber Dritten folglich eher eine den hoheitlichen Grundschutz ergänzende Funktion zu, namentlich als Grundlage für Pflege-, Entwicklungs- oder Wiederherstellungsmaßnahmen.

Diese Auffassung wird durch die aktuelle oberverwaltungsgerichtliche Rechtsprechung bestätigt. Nach OVG Lüneburg, Urteil vom 30.10.2017 – 4 KN 275/17 „bestehen gegen die Gleichwertigkeit vertraglicher Vereinbarungen für den Schutz von FFH-Gebieten gegenüber normativen Schutzgebietsausweisungen (vgl. § 32 Abs. 4 BNatSchG) grundlegende Bedenken, insbesondere wegen der fehlenden Verbindlichkeit von Verträgen gegenüber Dritten.“

In der Vorbemerkung der Abgeordneten wird der Koalitionsvertrag angesprochenen. Dieser beinhaltet mit Blick auf die Sicherung der Natura 2000-Gebiete einen Prüfauftrag dahingehend, ob bei der Sicherstellung von Natura 2000-Gebieten der Vertragsnaturschutz in Kombination mit einem sogenannten Grundschutz ggf. relevanter werden könne (Koalitionsvertrag Zeilen 2814 bis 2817). Zum Ergebnis dieser Prüfung hat das Niedersächsische Ministerium für Umwelt, Energie, Bauen und Klimaschutz namens der Landesregierung mit Blick auf den hier in Rede stehenden Vertragsnaturschutz im Rahmen der Beantwortung der mündlichen Anfrage (LT-Drs. 18/430, Nr. 25, S. 41ff) „Wie bewertet die Landesregierung die Forderungen der Naturnutzer- und Grundeigentümerverbände zur Umsetzung von Natura 2000?“ wie folgt geantwortet: „Das Instrument des Vertragsnaturschutzes kommt für die EU-rechtlich erforderliche Sicherung von Natura-2000-Gebieten nicht infrage. Die reklamierte „Gleichwertigkeit“ der Instrumente „Vertragsnaturschutz“ und „hoheitliche Sicherung“ liegt nicht vor (fehlende Dauerhaftigkeit und fehlende Drittwirkung). Instrumente des Vertragsnaturschutzes kommen dagegen bei dem (der Sicherung i. d. R. nachfolgenden) Gebietsmanagement - d. h. der Umsetzung von Wiederherstellungs-, Pflege- und Entwicklungsmaßnahmen - oder für weitergehende naturschutzfachliche Ziele mit Zustimmung des Flächeneigentümers zum Tragen.

Ebenfalls wird in selbiger Anfrage in Bezug auf die Sicherung von Natura 2000-Gebieten im Wald ausgeführt: „Ein klarstellender zwischen MU und ML abgestimmter Leitfaden ist Richtschnur für die unteren Naturschutzbehörden, die die Regelungen des Unterschutzstellungserlasses in konkrete Schutzgebietsverordnungen umsetzen müssen. Darüber hinaus soll er den Waldbesitzenden und Forstleuten als Information dienen, damit diese eine klarere Vorstellung davon erhalten, wie die EU-rechtskonforme 1:1-Umsetzung aussehen soll.“ Sowie weiter: “Der o. g. gemeinsame Runderlass „Unterschutzstellung von Natura-2000-Gebieten im Wald (…) des MU und des ML vom 21.10.2015 wird nicht geändert. Insofern bestehen die verlässlichen Vorgaben für eine EU-rechtskonforme 1:1-Umsetzung fort. Eine Grundschutzverordnung ist nicht geplant. Diese Informationen und der o. a. klarstellende Leitfaden wurden am 22. Februar 2018 u. a. an die unteren Naturschutzbehörden versandt. Die Hilfestellungen und Handreichungen des NLWKN sind an diesen Vorgaben des Leitfadens zu „Natura 2000 in niedersächsischen Wäldern“ auszurichten.“ (LT-Drs. 18/430 vom 01.03.2018, Kleine Anfragen für die Fragestunde mit Antworten der Landesregierung, Nr. 25, Antwort zu Frage 1, zu b, 3, Abs., Antwort zu Frage 2, Antwort zu Frage 3, zweiter Spiegelstrich). Diese Ausführungen haben weiterhin Geltung.

Abschließend wird darauf hingewiesen, dass die EU-Kommission im Schreiben zum EU-Pilotverfahren 6117/14/ENVI ausführt, dass es mit Blick auf die erforderliche Sicherung unzureichend sei, von einer Sicherung abzusehen, weil sich Gebiete im Besitz der öffentlichen Hand befänden (Europäische Kommission, Generaldirektion Umwelt, EU-Pilot Anfrage 6117/14/ENVI vom 18.02.2014, S. 3).

1. Welche Gebiete in öffentlicher Hand sind in Niedersachsen derzeit aufgrund des § 32 Abs. 4 BNatSchG gesichert?

Auf die Antwort der Landesregierung vom 24. Oktober 2013 auf die Kleine Anfrage „Umsetzung von Natura 2000 in Niedersachsen“ (LT-Drs. 17/872; hier Antwort zu Frage 7 „Bei wie vielen und welchen FFH- und Vogelschutzgebieten kann eine Unterschutzstellung gemäß § 32 Abs. 4 BNatSchG unterbleiben?“) wird verwiesen.

2. In welchen Punkten gehen die vom NLWKN den Kommunen zur Verfügung gestellte Musterverordnung zur Sicherung von Schutzgebieten und bereits in den Kommunen beschlossene Schutzgebietsverordnungen über das europarechtlich notwendige Mindestmaß an Schutzgebietssicherung hinaus?

Die Fragestellung impliziert, dass seitens der EU-Kommission für alle Arten und Lebensraumtypen jeweils fachinhaltliche Standards normiert wurden. Diese Annahme ist unzutreffend. Vielmehr normiert Artikel 3 Absatz 1 der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen (Fauna-Flora-Habitat- (FFH-) Richtlinie, 92/43/EWG), dass der Fortbestand oder gegebenenfalls die Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes der natürlichen Lebensraumtypen und Habitate der Arten in ihrem natürlichen Verbreitungsgebiet gewährleistet sein muss. Dementsprechend umfasst eine EU-konforme Sicherung von Natura 2000-Gebieten (vgl. hierzu weitere Ausführungen in der Antwort zur mdl. Anfrage „Umsetzung der Natura-2000-Richtlinie in Niedersachsen (Teil 1)“; hier: Vorbemerkung der Landesregierung) auch die Angabe der Arten und Lebensraumtypen, für die das Schutzgebiet ausgewiesen wurde, mit ihren jeweiligen gebietsspezifischen Erhaltungszielen. Erhaltungsziele sind Ziele, die im Hinblick auf die Erhaltung oder Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustands eines natürlichen Lebensraumtyps von gemeinschaftlichem Interesse, einer in Anhang II der FFH-Richtlinie oder in Artikel 4 Abs. 2 oder Anhang I der Richtlinie des Rates vom 2. April 1979 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten (79/409/EWG, die sog. Vogelschutzrichtlinie) aufgeführten Art für ein Natura 2000-Gebiet – bzw. für das jeweilige von der Schutzgebietsverordnung umfasste Teilgebiet - festgelegt sind (§ 7 Abs. 1 Nr. 9 BNatSchG). Mit einer Unterschutzstellung wird grundsätzlich bezweckt, einen günstigen Erhaltungszustand der natürlichen Lebensräume und wildlebenden Tier- und Pflanzenarten von gemeinschaftlichem Interesse zu bewahren oder wiederherzustellen. Es muss gewährleistet sein, dass das Schutzregime die qualifizierten Anforderungen nach § 32 Abs. 3 Satz 3 BNatSchG erfüllt. Dazu ist durch geeignete Ge- und Verbote sowie Pflege und Entwicklungsmaßnahmen sicherzustellen, dass den Anforderungen des Artikels 6 der FFH-Richtlinie entsprochen wird und insbesondere das Verschlechterungsverbot eingehalten wird. Gleichwohl müssen die Regelungen der Schutzgebietsverordnung den Anforderungen von Wirtschaft, Gesellschaft und Kultur sowie den regionalen und örtlichen Besonderheiten Rechnung tragen.

Die vom Niedersächsischen Landesbetrieb für Wasserwirtschaft, Küsten- und Naturschutz (NLWKN) herausgegebenen Arbeitshilfen für die Ausweisung von Naturschutzgebieten zur Sicherung von Natura 2000-Gebieten (Muster-Naturschutzgebietsverordnung, Handreichung zur Musterverordnung und Hinweise zur Gestaltung der Schutzgebietskarten) sind Empfehlungen. Die Musterverordnung umfasst Regelungsbausteine, die im Einzelfall erforderlich und angemessen sein können; sie ersetzt jedoch nicht die im Zuge der Sicherung notwendige Einzelfallprüfung durch die unteren Naturschutzbehörden. Alle Inhalte der Musterverordnung sind grundsätzlich auf ihre Eignung und Angemessenheit zur EU-rechtskonformen Umsetzung im Einzelfall zu prüfen.

Mit dem Leitfaden zum Unterschutzstellungserlass stellt die Landesregierung klar, dass die im Erlass vorgegebenen Regelungen im Regelfall eine ausreichende Grundlage dafür bieten, dass der günstige Erhaltungszustand in den Wald-FFH-Gebieten dauerhaft gewährleistet werden kann. Weitergehende Beschränkungen sind für die Umsetzung des EU-Rechts nicht erforderlich. Lediglich bei dem Vorkommen besonders geschützter Arten (z.B. Schwarzstorch, Eremit) können im Einzelfall weitere Maßnahmen mit entsprechender Begründung vorgesehen werden.

Die Schutzgebietsverordnungen sind durch den jeweils zuständigen Kreistag bzw. Stadtrat zu beschließen. Bei der inhaltlichen Ausgestaltung der Schutzgebietsverordnungen ist jeweils der konkrete Einzelfall unter Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten und Erfordernisse zu betrachten. Inhaltlich ist dabei den fachlichen Anforderungen einerseits und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit andererseits Rechnung zu tragen. Die untere Naturschutzbehörde hat im Zuge der Ausweisung des jeweiligen Schutzgebiets zu prüfen, ob und welche Beschränkungen/ Auflagen im konkreten Einzelfall unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit zur Anwendung gebracht werden.

Mit Blick auf die Frage, welche bestehenden Schutzgebietsverordnungen fachinhaltlich über EU-rechtliche „Mindestanforderungen“ hinausgehen, ist auszuführen, dass an MU und ML Kritikpunkte herangetragen werden. Auch werden seitens betroffener Grundeigentümer sowie Interessenverbänden Beschwerden vorgetragen. Diese werden vom MU v.a. im Hinblick auf Fragen mit grundsätzlicher Bedeutung überprüft.

3. Gibt es Schutzgebietsausweisungsverfahren bzw. Schutzgebietsausweisungen, in denen über die Grenzen der gemeldeten Gebiete hinaus Flächen einbezogen werden bzw. worden sind? Wenn ja, welche?

Durch die Frage wird suggeriert, dass sich Schutzgebietsausweisungen – z.B. durch Naturschutz- oder auch Landschaftsschutzgebietsverordnungen - in ihrer räumlichen Ausdehnung zwingend ausschließlich auf die Natura 2000-Gebietsflächen beziehen und räumlich nicht darüber hinausgehen dürften. Diese Annahme ist unzutreffend.

Richtig ist, dass die EU-rechtlich geforderte Sicherung einer Natura 2000-Fläche in ihrer räumlichen Ausdehnung nicht hinter der Gebietsgrenze des zu sichernden Natura 2000-Gebietes zurückbleiben darf. Dies bedeutet aber nicht, dass sich eine Schutzgebietsverordnung hinsichtlich ihrer räumlichen Ausdehnung auf das zu sichernde Natura 2000-Gebiet begrenzen muss. Es steht einer unteren Naturschutzbehörde frei, bei Vorlage der entsprechenden fachlichen Voraussetzungen, d.h. der Schutzwürdigkeit und der Schutzbedürftigkeit, auch weitere Flächen „jenseits“ von Natura 2000 durch Schutzgebietsverordnung zu sichern. So kann eine Schutzgebietsverordnung der Sicherung von Natura 2000-Flächen dienen und - bei entsprechender Schutzwürdigkeit und Schutzbedürftigkeit - gleichzeitig weitere Schutzzwecke und daher ggf. auch Flächen außerhalb des Natura 2000-Gebietes umfassen. Inhaltlich kann der hoheitliche Schutz von außerhalb der Natura 2000-Gebietskulisse liegenden Flächen aber dann nicht mit der räumlichen Abdeckung des Natura 2000-Gebietes begründet werden. Es bedarf daher bei der Formulierung des Schutzzwecks für diese Flächen einer gesonderten Darlegung. Die Unterschutzstellung bestimmter Teile von Natur und Landschaft ist – auch unabhängig von der Aufgabe der hoheitlichen Sicherung der Natura 2000-Gebiete - eine gesetzlich festgelegte, originäre Aufgabe der unteren Naturschutzbehörden.

Zu der formulierten Fragestellung liegen dem MU keine umfassenden Erkenntnisse vor. Mit Stand Juli 2015 haben die unteren Naturschutzbehörden mitgeteilt, dass die Sicherung der niedersächsischen FFH-Gebietskulisse durch über 650 Schutzgebiete erfolgen soll. Es sind einzelne Schutzgebietsverordnungen bekannt, die auch Flächen jenseits der Natura 2000-Kulisse umfassen.

Artikel-Informationen

erstellt am:
22.06.2018

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